【美国研究】孙成昊 | 美国国家安全委员会的模式特点及决策困境:从奥巴马到特朗普

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楼主 2018-12-05 14:48:38
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孙成昊

中国现代国际关系研究院美国研究所

助理研究员

来源:《国际关系研究》2017年第5期

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[内容摘要] 美国国家安全委员会已经历70年发展,一方面逐渐形成较为稳定的决策机制,另一方面每一届政府国安会均受到总统、国家安全顾问以及重要幕僚相互关系的影响。国安会目前已步入组织结构上的“稳定期”,但也面临“老年危机”带来的挑战,其决策困境从奥巴马执政期间已有表现。奥巴马及特朗普任内,国安会在人事设置和组织架构上并未出现巨大调整,各有其特点与弊病。奥巴马执政后期,国安会受到重视,迎来组织机构规模的巅峰,但决策权力却集中在“小圈子”少数人手中,效率低下、异化严重。特朗普执政初期,国安会人事变动频繁,经过一段时间磨合后呈现若干新特点,作用初步彰显。但特朗普国安会相比奥巴马任内陷入更严重的“老年危机”,面临自我定位迷失、总统重视不够、国家安全顾问角色模糊并受到各方掣肘等重重挑战,直接影响未来美国对外政策的制定与走向。


[关键词] 奥巴马 特朗普 美国国家安全委员会 模式特点 决策困境

 

[作者简介] 孙成昊,中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员

 

国安会至今走过70年风雨,在各个阶段均出现重大变化,既有“成长的烦恼”、“中年危机”,也有做出重大决策改变美国前途命运的辉煌时刻,其决策模式大体稳定于老布什和时任国家安全顾问斯考克罗夫特时期的“三级委员会模式”。在奥巴马任内及特朗普执政初期,国安会决策协调模式的结构未有大的变革,基本延续固有模式,证明国安会自老布什以来已经进入组织结构的“稳定期”。但另一方面,国安会在两任总统治下,其模式也充分体现出不同总统及其“小圈子”、内阁关键成员的鲜明特点及其造成的决策困境。特朗普任内,白宫内部人事更迭频频,国安会决策协调模式初露端倪,并且在美国对外决策中逐渐发挥主导作用。国安会当前仍面临一系列重大挑战,其未来演变及决策特征将直接影响美国对外政策,值得持续关注。


一、奥巴马任内的国安会模式

 

作为当前美国对外决策模式中的标志性机制,美国国家安全委员会背后的理念早就蕴藏于《联邦党人文集》第二十三篇之中,即手段与目的必须相称。[i]因此,决策的形成必须考虑政治、军事两方面重要的现实性因素并加以协调、平衡。但这一理念“落地”却耗时许久,历经一战和二战洗礼,杜鲁门政府终于痛下决心,总结此前国务院、战争部、海军部常设联络委员会未能真正讨论政策问题的经验教训,要求海军部长福莱斯特研究如何加强军方与政府内部的协调机制。在福莱斯特和艾伯斯塔德的共同建议下,美国国安会最终在《1947年国家安全法》下应运而生。在此后头30年中,每一位美国总统都根据自身偏好对国安会的组织结构进行了重构:艾森豪威尔建立了为他所偏爱的正规的、陆军式的上传下达机制,为国安会赢得了“文件山”的称号;肯尼迪和约翰逊则先后赋予了国家安全助理邦迪和罗斯托以更多的政策制定和执行权,把国安会打造成了“小国务院”;在尼克松和卡特任内,基辛格和布热津斯基更是将国安会幕僚团的权势提到了顶峰,凌驾于各联邦部门之上;而里根在前期则是在实质上将国安会排除在决策之外,恢复了内阁各部长自行其是的局面。在此期间,国安会的机制、程序和组织结构多有变化。


“伊朗门”丑闻后,里根政府在卡卢奇、斯考克罗夫特、鲍威尔等人筹划下,为国安会建立起了稳定的新结构。在吸取历届政府得失的基础上,新的国安会架构确定了几点新原则:其一,国安会应该拥有独立于各行政部门的幕僚,国家安全顾问应当得到总统的绝对信任,他本人及其下属应当拥有各级协调程序上的主导权;其二,国安会幕僚应当自我克制,致力于协调多方立场而非推销一己之见,尤其不应当插手政策的执行;其三,为了不让国安会沦为摆设,应当在部长、副部长和助理部长等各级别上建立起角色各异的协调机制,加强决策层与执行层沟通。此后,老布什、克林顿、小布什和奥巴马这四届政府只是对斯考克罗夫特模式进行了小修小补,保持了高度的结构稳定。这三十年间,驱动国安会变化的力量逐渐由冷战时期的外部挑战和总统更替转变为了白宫权力的自我扩张。[ii]如克林顿创立了与国安会平行的国家经济委员会;小布什在“9·11”事件不仅增加了国安会的反恐职能,还在白宫能新设立了国土安全委员会。


奥巴马任内的国安会在人员安排和组织架构均未出现大刀阔斧的改革,只进行了局部调整。在人员设置上,一是国安会法定成员构成出现了细微变化:国家情报总监取代中情局局长成为国安会法定顾问,能源部长新增为法定成员。法定顾问为国家情报总监和参谋长联席会议主席。非法定成员以及其他受邀参加国安会会议的成员也与布什政府略有不同,其中相同的成员包括财政部部长、国土安全部部长、白宫办公厅主任以及国安会顾问。奥巴马把驻联合国代表和司法部长也囊括进来,布什政府只是邀请司法部长参加与司法相关会议,而在奥巴马总统指令规定下,白宫法律顾问可以参加任何会议。[iii]涉及国际经济问题时,商务部长、美国贸易代表、国家经济委员会主任、经济顾问委员会主席会受邀出席会议;涉及国土安全或反恐事务时,白宫国土安全顾问会参加会议;涉及科技问题时,总统科学顾问会受邀参会;涉及预算事务时,行政管理和预算局局长将参会。小布什的总统指令规定,倘若总统缺席,总统可以指派副总统主持国安会会议,但在奥巴马的指令中却没有提到这一点。此外,基于一份长达38页的《网络空间政策评估》报告[iv],奥巴马政府宣布新设白宫网络安全协调专员一职和网络安全办公室,并将其纳入国安会和国家经济委员会团队。


整体组织架构方面,奥氏国安会与往届政府相比仅有小调整,并无大的突破与变革,基本沿用了“斯考克罗夫特”模式,即第一级部长级委员会是涉及国家安全政策的跨部门高级讨论形式,由国家安全顾问主持工作;下属的第二级常务副部长级委员会由各部门常务副部长以及分管副部长组成。委员会审阅和监督国安会跨部门的工作进程,确保提交给部长级委员会和国安会的审阅文件已经经过有效评估,并且负责处理日常的危机管理,该委员会由副国家安全顾问主持工作;第三级是多个工作小组,在奥巴马政府内名为“跨部门政策委员会”,由研究具体问题的专家组成,通常着眼于具体地区和事务,是处理日常国家安全政策跨部门协调的前沿阵地。这一级组织的职能与小布什政府内的“政策协调委员会”如出一辙,只是名字略有不同。小布什发布的总统令细化了这一级组织,并具体规定了由哪一个部门的负责人和国安会相关成员领导这一级的委员会。相比之下,奥巴马发布的总统指令并没有细化“跨部门政策委员会”的具体分类和负责人,只规定这一委员会由国安会有关成员主持工作,在必要时也可由国家经济委员会的相关成员负责。国安会的另一调整是将白宫国土安全办公室并入国安会体系。白宫国土安全办公室是“9·11事件”发生后由小布什总统设立的独立机构。2009年2月,奥巴马要求对白宫国土安全和反恐的组织结构进行跨部门评估,评估结束后奥巴马于5月份宣布合并上述机构。合并后,办公室主任向国家安全顾问汇报工作,但依然有权直接向总统汇报。国土安全委员会继续存在,但调整后通过国家安全顾问向国安会汇报工作。这一调整合并使得国安会人员数目达到240左右,几乎占据白宫办公室人员数目的一半,[v]同时这也表明国土安全已经被纳入美国国家安全的大机制内。

 

二、奥巴马“小圈子”决策与国安会的异化

 

2008年奥巴马赢得美国总统选举后曾表示,组建特性鲜明的多元团队至关重要。他认为,历史证明,白宫容易陷入集体迷思,所有幕僚都人云亦云,没有激烈讨论,没有不同意见。奥巴马信誓旦旦地表示,白宫应该是一个欢迎不同声音辩论的场所。然而,回望其任内的美国对外决策机制和流程,当年的豪言壮已被他抛之脑后,白宫对外决策原本存在的问题没有改善,还被烙上奥巴马独有的印记。


奥巴马任内对外决策机制最大的特点或者遭人诟病的问题是过度依赖“小圈子”成员。就在奥巴马决心鼓励白宫加强辩论的同时,他任命了两组反差巨大的团队处理对外决策。第一组成员都是政坛老手,有能力帮助这位外交经验有限的年轻总统穿梭世界广袤的舞台,驾驭国内复杂的机构,成员包括约瑟夫·拜登、罗伯特·盖茨、希拉里·克林顿、詹姆斯·琼斯、莱昂·帕内塔等。第二组成员相对年轻,包括苏珊·赖斯、丹尼斯·麦克多诺、马克·利珀特、本·罗兹、萨曼莎·鲍尔等。两组人马因观点不同而时常关系紧张、针锋相对,但随着第一组人马逐渐离开奥巴马政府,第二组成员成功在总统身边组建了“小圈子”,捍卫了在对外决策运作体系中的地位。


“小圈子”成员具有两点明显共性。一是代际特点鲜明。核心决策团队成员如赖斯、麦克多诺、罗兹、利珀特等人出生于20世纪60年代之后,越南战争爆发时大多还是婴儿或者小学生,苏联解体时只有十多岁或二十多岁,在冷战结束后才正式踏入职场,因此认为自己代表越战后美国外交的“新一代”。[vi]二是“小圈子”成员多出身竞选团队。奥巴马竞选之初,赖斯、麦克多诺、罗兹等人已在其身边形成核心外交政策团队。奥巴马上任初期便将这些人安排在重要岗位,通过他们制定外交政策,与相关部门打交道。除赖斯外,这些人大多缺乏在国务院或国防部历练,没有制定对外政策的经验,只是有些人曾在国会工作。奥巴马上任初期把这些人安排在国安会岗位,通过他们制定外交政策,与相关部门打交道。


上述两点特征导致奥巴马对外决策相对较为务实,追求实效,意识形态色彩较为淡薄,更容易采取一些有别于传统外交的手法。同时,团队成员“忠心耿耿”协助总统实现竞选承诺和目标,与所谓“敌人”或“敌对国家”缓和关系,纠正小布什政府对“9·11”事件的过激反应等。如奥巴马派遣操刀美古缓和谈判的重要官员之一便是“小圈子”成员罗兹。一方面,圈子成员年纪较轻,务实灵活,但缺乏经验和战略思维。圈子成员多为年轻人,作风务实,讲求实效,如在反恐问题上,他们主张使用特种部队和无人机这种可以“立竿见影”的手段,而2014年与塔利班“换囚”也是“小圈子”的杰作。但他们希望与小布什政府政策划清界限而过分强调“变革”,忽略长期战略规划,政策亦缺乏连续性。另一方面,这一小群政治顾问和“信徒”创造了排外、平行的“小圈子”决策流程,导致国安会和内阁许多官员无法发挥应有的作用。[vii]“小圈子”的封闭性还导致团队易陷入“集体迷思”。他们在政策上基本保持一致,决策策略更像一支竞选团队,常以国内政治视角考虑国际政策选项,造成白宫与国防部、国务院在是否打击叙利亚、回应“棱镜门”事件、处理乌克兰危机、应对当前“伊斯兰国”极端势力等问题产生分歧。


“小圈子”的成员多以在国安会任职的幕僚为主,导致国安会在美国对外决策机制中的异化。1947年国安会创立的初衷是成为高层外交与国防政策协调中心,协助总统谋划统筹有关国家安全的国内、国外和军事政策。在奥巴马任内,国安会规模不断扩大,却无法发挥政策协调的核心职能。首先,国安会存在规模大、效率低的致命缺陷。一般而言,国安会体系由三组人马组成,一是总统、副总统、国务卿、国防部长等构成的法定成员,二是国家情报总监、参谋长联席会议主席等构成的法定顾问,三是其他专业幕僚或行政辅助人员。第三组人马的规模在历史上有所起伏,但整体呈扩大趋势,如国安会初期就寥寥数人,尼克松时期为50人左右,老布什时期回落至40人,在克林顿时期则猛增至100人。[viii]奥巴马执政后期,赖斯接手后的国安会成员已扩至约400人。[ix]国家安全顾问赖斯及其团队身兼数职、权力高度集中,既负责政策制定过程、为总统筛选政策选项,又得满足总统日常外交需求,还必须确保其他官员能够贯彻总统决策,有时甚至扮演政府发言人角色,已无法有效处理从国务院、国防部等“抢夺”过来的任务。


其次,国安会会议形式大于内容。奥巴马任内,国安会会议频繁召开,其执政前四年,仅常务副部长级会议就召开一千余次,平均每一天半就召开一次。国安会多数会议由助理部长级官员组成的跨部门政策委员会和副助理部长官员组成的次级跨部门政策委员会召开,重要议题经讨论后上报副部长级委员会,最后再向部长级委员会汇报。[x]这一流程复杂冗长,存在诸多问题,如过多关注战术性议题、缺乏战略思想、部门利益主导下低层级委员会选择性向上建言等。2011年9月,时任国家安全顾问的多尼伦在华盛顿经济俱乐部的演讲时透露了国安会工作的一些细节。多尼伦提到,在2011年5月突袭本·拉丹的行动前,国安会召开了24场跨部门会议,部长级委员会召开了6场会议,会上分歧巨大,导致更多后续会议,最后只能由奥巴马拍板。[xi]此外,“小圈子”成员享有接近总统的“后门”渠道,“小圈子”内部例会比正式的国安会机制更能左右决策方向。不仅如此,“小圈子”成员还能在非正式场合建言献策,影响总统,有时甚至能推翻之前决策。2013年,国务卿克里公开警告叙利亚总统阿萨德。称美国将很快采取行动处理叙问题。克里发声几小时后,奥巴马与白宫办公厅主任麦克多诺在白宫草坪散步交谈后突然宣布,空袭叙利亚必须先寻求国会授权,引发外界哗然。[xii]


最后,各部门在国安会的人员配置级别不够,难以推动各具体部门执行政策。国安会低层级委员会如政策协调委员会成员往往并非各部门“一把手”,在本部门权力有限,难以监督或推动总统决策在各自部门的实施,导致国安会缺乏战略协调能力。如果总统决策与部门利益相违背,或者影响个人政治前途,实施阻力更大。为了提高战略谋划和协调能力,小布什2005年在国安会内部设立了战略计划和机构改革理事会,然而理事会只有三个成员。而在奥巴马任内,该理事会变得更为惨淡。一位前奥巴马政府官员曾经在2012年末撰文描述道:“战略计划和机构改革理事会已经贬为书写演讲的机构,无力组织高级官员开展更长远的战略协商。”[xiii]因此,大部分官员更愿意在国安会积极推动本部门利益,却不愿意返回各部门后及时宣传和落实总统决策。


事实上,奥巴马依赖“小圈子”和国安会源自其个人理念、政治境遇和对外决策的个性特点,即牢牢把握决策主导权。与肯尼迪、克林顿和布什家相比,奥巴马政治根基尚浅,在政界缺乏有力拥趸,因此需要拥有忠于自己的“小圈子”。由于“小圈子”对奥巴马知根知底,属于“志同道合”的一批人,难以提出与奥巴马思想截然不同的突破性建议,而国安会完全则按照总统的执政风格贴心打造,从本质上看就是规模庞大的“总统班底”。即使国安会提出与奥巴马想法不同的建议,被采纳也并非易事。2013年3月,国安会向奥巴马提出建议,应向叙利亚反对派武装提供非致命性武器装备,得到国防部、国务院、中情局和副总统支持。奥巴马却“一意孤行”,没有采纳建议,坚持了自己提出的外交策略,由此可见一斑。   

 

三、特朗普任内国安会的调整与变化

 

奥巴马国安会到处插手、琐碎管理、过度膨胀、又不用向公众和国会负责,近年来,共和党和国家安全界一直在设计针对性的改革方案,例如为国安会幕僚设置人数上限,要求国家安全顾问需要通过参议院任命等。在特朗普当选之后,受到他“向内阁放权”之言的鼓舞,更有不少人呼吁新总统趁机建立起更加“去集权化”、下放决策权的新机制,甚至是董事会式的国安会。以此而言,在执政之前,外界对于特朗普的国安会并非完全没有期待。然而,虽然奥氏国安会在旧人离去时已经跌至声誉谷底,但即使如此,于1月28日公布的《关于国家安全委员会和国土安全委员会组织的2号国家安全总统备忘录》(NSPM-2)仍然没有为特朗普“得分”,相反却引来了潮水般的批评和质疑。[xiv]在这份备忘录中,特朗普勾勒出新国安会的几个要点。


第一,特朗普完全忽略了诸多改革建议,全盘保留了传统的架构样板。在层级和主导权上,依然下设三级委员会,分别是由国家安全顾问召集并主持的部长级委员会,由副国家安全顾问召集并主持会议的常务副部长级委员会,以及由相关国安会高级官员召集和主持、或者由他们与常务副部长级委员会指定的其它官员共同主持的副部长、助理部长级政策协调委员会。在职能上,部长级委员会是高级别跨部门政策研究机制,负责审阅、协调和监管国家安全政策的进展和执行;常务副部长级委员会负责审视和监督跨部门小组的工作进程,就国家安全政策的进展和执行建言献策;政策协调委员会则根据针对问题的地域和领域划分职责。在架构上,特氏国安会与前任没有任何实质区别,丝毫没有放出被奥巴马收入国安会幕僚手中的政策协调委员会的主导权。


第二,特朗普在保持集权结构不变的同时,却“意外”调整了参与三级委员会的人员构成。其一是首席战略顾问班农跻身为常设成员,获得与部分内阁官员“平起平坐”的地位;其二是国家情报总监、参谋长联席会议主席不再是国安会会议的常设成员,只是当“会议与其职责相关时”被邀参会。这两项调整一出,立即被美国国家安全界视为来自新总统的“不祥”信号。历来在媒体报道中极其“低调”的国安会由于上述调整而成为当时的热门报道对象,白宫自然感受巨大压力,一方面不得不出面澄清国家情报总监、参谋长联席会议主席仍将保持常设成员地位,随时可以列席会议,另一方面在一段时间后,宣布班农不再为国安会常设成员。


按常理而言,特朗普对国安会的改革应当致力于纠正奥巴马政府的积弊,特别是精简人员,裁撤或合并一些不必要的机构和人员设置。然而,外界看到的却是特朗普不断“花样翻新”,设立一些与原有机构功能重叠的新机构、新职位并一一填上自己的亲信心腹,充分显示了特朗普本人对国安会机制以及相关人员安排的随心所欲。除了一度将班农塞进部长级委员会之外,特朗普还提升了国安会行政秘书的地位。虽然行政秘书一职是1947年以来国安会唯一拥有法定地位的辅助职务,但是自肯尼迪政府以来其职责就集中于文书管理,因而这一职位也逐渐无足轻重。然而,在特朗普的国安会中,却明确表示所有的职能和地缘委员会的主管都将接受行政秘书的领导,后者除了幕僚管理以外,还将开始参与政策流程。为了配合行政秘书的新体量,特朗普还特意挑选了退役陆军中将、前82空降师指挥官基斯·凯洛格担纲,这也意味着行政秘书的领导职责不再徒有虚名。


国安会队伍的稳定是其能够发挥关键协调作用的重要基础,尤其是当“大总管”国家安全顾问一职频繁更迭,便会影响其表现,甚至影响美国对外决策的方向。里根任内就曾有多达六任国家安全顾问,到第五任卡卢奇才发挥出应有的作用,直接导致“伊朗门”事件中,国安会从一支负责规划和协调的总统行政机构沦落为国务院和中情局的附属物。[xv]特朗普政府国安会在首任国家安全顾问弗林因“通俄门”辞职、麦克马斯特接任后步入调整期,目前这一调整阶段已告一段落。从人事方面看,由于国安会人员任命无需参议院通过,因此负责地区事务的关键岗位已基本配置完毕,如拥有丰富涉华经历的马特·波廷杰早早出任负责东亚事务的主任,并未因弗林离去而遭革职;麦克马斯特上任后又分别调整任命传统基金会的莉莎·柯蒂斯和布鲁金斯学会的菲奥娜·希尔担任负责南亚和中亚事务、俄罗斯与欧洲事务的高级主任等。


此外,麦克马斯特逐步发力“清洗”弗林旧部和班农的“民族主义”支持者,重新理顺国安会内部关系,加强领导力和执行力。4月,由弗林带入国安会的副国家安全顾问麦克法兰对外承认即将离职,接替她的是特朗普女儿伊万卡的得力助手迪娜·鲍威尔;7月,麦克马斯特 相继解雇了班农密友、国安会副幕僚长特拉·达尔以及负责战略规划的主任里奇·希金斯;7月底8月初,麦克马斯特又连续解雇了弗林的两名国安会手下,负责中东事务的高级主任德里克·哈维和负责情报项目的高级主任艾兹拉·科恩-瓦特尼克。这些人的共同特点是支持弗林和班农的反全球化理念,达尔是布赖特巴特新闻网专栏作家,希金斯撰写“全球主义者、银行家、‘深层国家’等正摧毁美国”的备忘录后遭解雇,[xvi]哈维则在离职后的书面声明中盛赞麦克法兰、库什纳和班农的“远见卓识”,[xvii]而30岁的瓦特尼克在总统竞选期间就与班农、库什纳关系密切,麦克马斯特3月曾试图将其调离,但遭到班农和库什纳阻挠。他们的最终离去证明麦克马斯特在国安会人事任免上取得了主导权,班农在国安会的势力遭到清除,这些空缺的职位上很可能再次出现更多支持美国“国际主义”外交理念的官员。


国安会70年的发展历史还证明,国安会和国务院、国防部能否协调彼此关系,在对外政策领域各司其职、相安无事是保证美国对外决策流程顺畅的重要因素。从特朗普政府目前的政策协调、制定甚至宣示层面看,国安会已力压国务院、国防部在本届美国政府中发挥更为重要的作用。当前国务院、国防部重要岗位仍大量空缺,截止7月底,国务院包括助理国务卿在内的39个高层职位仍然空缺,许多重要岗位仍为职业外交官“代理”,188个驻外大使岗位只有30个正式提名。[xviii]国务卿蒂勒森对本部门人员并不重视,整个部门上下士气低落,导致国务院在对外决策中不断“缺位”,严重影响美国对外政策执行和危机应变能力。国防部面临同样问题,截止8月中旬,国防部只有15个高级岗位得到任命,而奥巴马同期的任命官员数量为22个,小布什则为33个。[xix]国安会无疑得到天赐良机,更有理由适时“夺权”处理美国对外决策。对华及东亚政策上,在特朗普“朝中无人”的情况下,波廷杰扮演极为关键的作用,不仅与国务院代理助理国务卿董云裳共同主持习主席访美前的吹风会,还在5月代表美国政府参加“一带一路”高峰论坛;对朝政策上,麦克马斯特领导下的国安会在中美元首海湖庄园会晤前完成政策评估;[xx]对古巴政策上,国安会今年2月启动针对美古政策评估,5月初国安会副部长级委员会召开会议,最终协助白宫确立在经贸和旅游等方面收紧对古巴的若干政策;[xxi]对阿富汗政策上,国家安全顾问麦克马斯特对特朗普影响较大,两人多次开会讨论美国对阿政策,希望破解美国在阿富汗的多年困局。在麦克马斯特的努力推动下,特朗普授权国防部可以根据需求向阿富汗增派3900名军人。[xxii]

 

四、国安会的“老年危机”

 

回顾国安会的历史,凡是能够准确定位为政策协调“中枢神经”时,国安会都能够在危机应对、战略规划中发挥举足轻重的作用,反之或者“喧宾夺主”,或者沦为某一行政部门的附庸,难以发挥全面统筹协调的功能。特朗普任内的国安会正值其诞生70年,理应有充足经验发挥娴熟的政策协调职能,但本届美国政府国安会却远未达到“决策中枢”的应有标准,其面临的最深刻威胁来源于自身定位的坍塌。当前,特朗普仍然不把国安会视为统领全局的中枢机制,相反只是把它作为“特朗普政治集团”下属的一个政策公司,后者要做的不是为集团下属的其它公司们服务,而是要在彼此间展开激烈的“业绩竞争”。最明显的例子是特朗普执政初期颁布行政令禁止来自七个国家的难民和公民进入美国,引发国内外巨大抗议浪潮。这样的决定显然没有经过国安会体系的充分讨论和评估,没有为国会、媒体、利益集团以及联邦机构对政策的接受和操作提供任何基础。据特朗普政府的情报官员透露,特朗普就职头一个星期根本没有任何关于供讨论和决定的“摘要文件”,一切都是“暗箱操作”。就连负责执行禁令的国土安全部长凯利也只是在公布前才刚刚看到文本。前国务卿科林·鲍威尔曾指出,国安会部长级委员会会议的最重要目标是封杀“疯狂的想法”。[xxiii]而在特朗普治下,国安会恐怕根本起不到“封杀疯点子”的作用。


历史还证明,只有在总统个人领导下,美国才有可能开展针对全球事务的政策协调,也就是说,总统个人的行事作风、管理风格以及对国安会的重视程度都决定了国安会所发挥的作用。总统特别审查委员会在1987年总结“伊朗门”教训时就已经指出,国安会的失败与国安会模式无关,而是与总统没能正确地使用国安会有关。[xxiv]特朗普任内,即使未来国安会在新一轮人事调整中能够运转正常并找到准确定位,总统对国安会是否重视也将决定其能否在决策过程中能否发挥真正的中枢作用。事实上,特朗普对国安会的忽视早有迹象。在选举胜利后的近两周,在2016年11月22日,他的团队才与奥巴马任内的国安会团队接触。国安会内部组织的具体安排在一开始迟迟没有落实,国安会人员并不知道哪些部门将被取消,或者应该向哪一层级的上级部门汇报工作,而这些本该在总统就职前就已明确。相对于处于一片混沌之中的国安会,当时由特朗普的女婿库什纳、首席战略顾问班农、副总统彭斯等组成的“小圈子”则显得喧宾夺主,其中的库什纳、班农甚至被外界称为“影子国安会”:库什纳是与各国政府沟通的桥梁,班农负责塑造特朗普政府的长期外交战略和“意识形态招牌”。在环伺于特朗普的“皇亲国戚”和“心腹幕僚”面前,走过70年风雨的白宫“中枢神经”国安会正面临着矮化和边缘化的深刻威胁。


除了国安会自身改革情况与总统重视程度外,国家安全顾问作为沟通国安会体系中三组人马的灵魂人物也对国安会的成功至关重要。承担这一职务的人物从国安会创立初期上传下达的行政秘书角色跃升为美国外交与防务决策中的核心要员甚至“多面手”,能否处理与总统及其核心幕僚的关系直接决定了国安会政策协调能力的强弱。国家安全顾问在国安会对危机的处置中就更应发挥关键作用。在以总统为主导的国安会模式中,国家安全顾问能够掌控危机处置的进程,而在国务卿主导的模式下,国家安全顾问只能够协调进程,充当国务卿的配角。由于最后的重要决定都是由白宫做出,加之重要信息直接传送到国安会的情况室,如果国家安全顾问不在其中发挥主要作用,政策制定往往就会出现差池。[xxv]正如里根任内的国家安全顾问鲍威尔所言:“我既是法官,也是交通警察、训导人员、仲裁员、消防队员、牧师、精神病医生,有时还是杀手。”[xxvi]在评估历届政府国家安全顾问的表现和类型时,可以采取“决策责任”和“执行责任”两个指标衡量,并根据其不同的高低情况分为四类人[xxvii]:  

 

 

上述分类有一定的主观性和争议性,且部分国家安全顾问还存在“进化”现象,譬如斯考克罗夫特在福特时期可能属于刻板的“行政官员类型”,在老布什任内则更像是“谋士类型”,无法放入单一分类,但这种分类多少可用作纵向比较、评估各个时期国家安全顾问的表现。理想情况下,国家安全顾问应当能够在决策责任和执行责任之间找到某种微妙平衡,既能成为传递各方建议给总统的“中立斡旋人”,又能一针见血直言个人想法。[xxviii]在小布什任内,康多莉扎·赖斯担任国家安全顾问一职时就较为成功,但其角色显然已超越“中立斡旋人”,既是总统的私人顾问,又成为了代表总统的对外发言人。[xxix]相比之下,积极出谋划策的“谋士类型”和积极协调政策选项的“协调者类型”更有利于国安会的长远发展。


而特氏国安会在任用国家安全顾问这一环节上存在严重问题,势必影响国安会的顺畅运作。第一任国家安全顾问弗林并无相关领域的充足经验,由于在特朗普竞选期间立下“汗马功劳”而获得这一职位,也再次证明特朗普并未充分认识国安会及国家安全顾问的重要性。弗林曾是特朗普“小圈子”成员,但在特朗普就职后不断遭到排挤和边缘化,只能成为“行政官员类型”的角色。“影子国安会”事实上垄断了对外政策制定,弗林的作用不断遭到冲击,其在“小圈子”的地位每况愈下。为了与班农争夺对白宫的影响力,弗林甚至放弃精简国安会人数的改革,直接导致国安会在初期陷入更大混乱。[xxx]弗林不仅在白宫内部缺少牢靠的盟友,对国安会的管理还难以令人满意,严重迟滞了特朗普执政初期国安会的有效组建和运作。直到弗林辞职前,国安会仍一盘散沙,面临人手不够、讲求政治、协调不畅的严重问题。由于暂时无法招揽合适人选,一些奥巴马时期的官员留任国安会,却无法适应弗林“专制独权”的行事风格,担心只要发出反对特朗普的声音就会被立马扫地出门。国安会无法很好地协调与内阁各部门之间的关系,防长马蒂斯、中情局局长彭佩奥甚至在相关行政令出台前都没有亲眼看到过。因此,特朗普就任不到三周,除了总统和极少数人之外,白宫内部对弗林不适合领导国安会已达成共识。


“临危受命”的麦克马斯特处境同样尴尬,作为后来者不仅需要一定时期的“学习曲线”才能融入国家安全团队,还因为受到各方面限制,角色定位仍然停留在“行政官员”甚至特朗普的“维护者”,未能发挥“协调者”或“谋士”作用。麦克马斯特2月就职后一度决心涤荡白宫“政治化”之风,在协调联邦各部门的基础上向总统提供全面的国家安全政策。由于特朗普本人对“多方辩护”模式并无兴趣,还经常向密友、家人及其他白宫内外幕僚征询意见,白宫西翼的决策流程混乱无序,而从未混迹华盛顿政治圈的麦克马斯特仍需时间调适。所幸的是,特朗普对麦克马斯特个人仍未失去信心,甚至亲自否定针对麦克马斯特的批评之声,而麦克马斯特也很好地扮演了“忠君护主”的对外宣传、解释政策的角色。5月,麦克马斯特和国家经济委员会主席科恩在《华尔街日报》撰文,声称特朗普倡导的“美国优先”在对外政策上并不意味着美国“单干”,美国对盟友和伙伴的要求很多,但美国是“真正的朋友”;[xxxi]7月,他再次和科恩在《纽约时报》发表署名文章,在国内外纷纷批评美国对外政策时继续为特朗普外交理念辩护,强调特朗普政府仍将维护共同利益和价值观,解决共同威胁,追求新的繁荣。[xxxii]

从决策影响力看,麦克马斯特在基本“肃清”弗林旧部、班农出局后已在国安会内部站稳脚跟,标志着以军方势力为代表的传统力量在白宫高歌猛进。


如果说麦克马斯特从更为传统的视角看待特朗普的对外政策任务,此前的班农则希望能够给特朗普打上“革命者”的烙印。班农在麦克马斯特主持的涉及阿富汗、中东以及其他国家安全战略的会议上高调出席,企图削弱麦克马斯特对特朗普的影响。[xxxiii]麦克马斯特的军人身份能够为他拉住一定数量和能量的“盟友”。目前国安会的人员构成军人色彩浓重,有25个高级职位由现役或退役军人担当,而在奥巴马执政后期只有2个高级岗位由军人担当。[xxxiv]军方势力在国安会的“异军突起”既不符合国安会的初衷,也不符合美国的长期利益。当前,国务院正与白宫探讨减少外交人员“借调”国安会的名额,以精简国安会人员数量,减少开支。此举将进一步增强军方在国安会的地位,一旦军人主导国安会,国安会就失去了二战后创立以制衡军方对美国外交政策过大影响力的“初心”,白宫也会进一步“军事化”,国安会失去对非军事涉外部门的指导能力,并在对外决策中忽略非军事化手段。


同为军人出身的麦克马斯特理应与白宫办公厅主任凯利、防长马蒂斯有更多共同语言,麦克马斯特未来必须进一步向“协调者”或“谋士”的角色靠近,三人齐心协力形成白宫内部“军人帮”才能从不同层面影响美国对外决策走向,填补班农离职后的空间。麦克马斯特的副手副国家安全顾问鲍威尔一度发挥了穿针引线的作用,帮助他熟识各部门官员以及特朗普的家人。然而,受制于其履历,作为国安会领导者的麦克马斯特尽管拥有高效的执行力,将各种政策选项提供给特朗普,却很难如基辛格或布热津斯基一般具有战略视野和思维。国安会在他的领导下有望正常运转,针对具体问题实现最基本的政策协调职能和危机处理能力,却难以协助总统制定长远的对外战略规划。


此外,麦克马斯特政治根基单薄,很难在白宫波谲云诡、错综复杂的权力斗争中长袖善舞、游刃有余,一方面被质疑无法成为代表总统特朗普的“信使”,另一方面蒂勒森、马蒂斯、彭佩奥等官员都有绕过他直接面见总统、打乱国安会跨部门协调职能的“后门渠道”。从长远看,麦克马斯特的这一职位并不稳固,而特朗普本人对国安会难以形成长期战略已经颇有微词,白宫内部甚至传出麦克马斯特实际上与国务卿蒂勒森及防长马蒂斯关系日趋疏远、决策影响力日渐下降、中情局局长彭佩奥可能取代麦克马斯特的消息。[xxxv]如果麦克马斯特无法理顺与白宫内部要员的关系,国安会将无法发挥协调作用,而一旦遭到替换,特氏国安会的风格可能将再次因人而变、前途未卜。

 

五、结语

 

奥巴马国安会决策协调模式的失败在于其后期过度信赖“小圈子”及国安会的过度膨胀。特朗普执政未满一年,其国安会所面临的挑战之大并不亚于奥巴马任内。信奉由自己塑造品牌、打造门脸、充当信使,而不是事必躬亲的理念,同时又是“反建制派”的特朗普很有可能塑造出一个总统本人参与不多、顾问圈子高度封闭的“自由放任”领导体系,这一体系将对国安会造成深刻影响。除了履行当选承诺等关键政策之外,如果特朗普放手让亲信和下属各行其是,其结果很可能无法纠正“三级委员会”存在的诸多陈年旧病,还会复制出一个各自为战的“新里根政府”。里根任内的美国驻联合国大使珍妮·柯克帕特里克认为,里根政府时期国安会最大的弊病是缺乏正式协调机制和流程,总统因而无法得到全面建议,决策和判断失误的风险陡升。[xxxvi]从目前情况看,特朗普政府若无法及时充实联邦各重要部门人员、校准一系列决策机制,国安会或许就会像40年前一样因为缺少正式决策流程而模糊政策协调者和执行者的角色,在制造出又一个“伊朗门”丑闻后彻底葬送国安会“决策中枢”的光荣使命。



[i] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如、在汉、舒逊译:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第118页。

[ii]肖河、孙成昊:“特朗普治下国安会中枢地位恐将淡化,亲信‘小圈子’光芒万丈”,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1610848.

[iii] The White House, “Organization of the National Security CouncilSystem”, http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-1.htm.

[iv] The White House, “Cyberspace Policy Review”,http://www.whitehouse.gov/assets/documents/Cyberspace_Policy_Review_final.pdf.

[v] Spencer S. Hsu, “Obama Integrates Security Councils, Adds NewOffices,” http://articles.washingtonpost.com/2009-05-27/news/36814987_1_homeland-security-frank-j-cilluffo-national-security.

[vi] James Mann, The Obamians, New York: Penguin Group, 2012, p.xix.

[vii]  [美]戴维·罗特科普夫著,孙成昊、张蓓译:《国家不安全:恐惧时代的美国领导地位》,社科文献出版社2016年版,第418页。

[viii] Karl F. Inderfurth, Loch K. Johnson, Fateful Decisions: Insidethe National Security Council, New York: Oxford University Press, 2004,p.131

[ix] Karen DeYoung, “How the Obama White House runs foreign policy”,https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html?utm_term=.38244b3fb02f.

[x] Dafna Rand, Jacob Stokes, Julianne Smith and Shawn Brimley, “EnablingDecision: Shaping the National Security Council for the Next President”,https://www.cnas.org/publications/reports/enabling-decision-shaping-the-national-security-council-for-the-next-president.

[xi] Economic Club of Washington, D.C., Speech & Interview withThomas Donilon, National Security Adviser, Federal News Service,https://www.economicclub.org/sites/default/files/transcripts/Donilon%20Transcript%20FINAL_0.pdf.

[xii] Chuck Todd, “The White House walk-and-talk that changed Obama’smind on Syria”, http://www.nbcnews.com/news/other/white-house-walk-talk-changed-obamas-mind-syria-f8C11051182.

[xiii] Rosa Brooks, “The Case for Intervention … In Obama’s dysfunctionalforeign-policy team”,http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/10/18/the_case_for_intervention.

[xiv] The White House, “Presidential Memorandum Organization of theNational Security Council and the Homeland Security Council”,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/28/presidential-memorandum-organization-national-security-council-and.

[xv] [美]戴维•罗特科普夫著,孙成昊等译:《操纵世界的手:美国国家安全委员会内幕》,商务印书馆,2013年,第277页。

[xvi] Rosie Gray, “An NSC Staffer Is Forced Out Over a ControversialMemo”,https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/08/a-national-security-council-staffer-is-forced-out-over-a-controversial-memo/535725/.

[xvii] Rosie Gray, “More Turmoil at the National Security Council”,https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/07/more-turmoil-at-the-national-security-council/535089/.

[xviii] Kylie Atwood, “State Department feels the pain of vacancies”, http://www.cbsnews.com/news/state-department-feels-the-pain-of-vacancies/.

[xix] Aaron Gregg, “Capital Business Contractors see delays as Pentagon’shigh-level jobs go unfilled”, https://www.washingtonpost.com/business/capitalbusiness/trump-says-the-military-will-be-the-strongest-ever-but-most-of-the-pentagons-high-level-jobs-havent-been-filled/2017/08/20/55257f0a-81e1-11e7-902a-2a9f2d808496_story.html?utm_term=.d38313a193eb.

[xx] Matt Spetalnick, “Trump national security aides complete NorthKorea policy review: official”,http://www.reuters.com/article/us-northkorea-nuclear-review-idUSKBN1740UY.

[xxi] Tim Fernholz, “Trump might ditch the historic US-Cuba opening forslivers of support in Washington”,https://qz.com/1000871/trump-might-ditch-the-historic-us-cuba-opening-for-slivers-of-support-in-washington/.

[xxii] Greg Jaffe and Philip Rucker, “National security adviser attemptsto reconcile Trump’s competing impulses on Afghanistan”,https://www.washingtonpost.com/world/national-security/the-fight-over-trumps-afghan-policy-has-become-an-argument-over-the-meaning-of-america-first/2017/08/04/f2790c80-785f-11e7-8f39-eeb7d3a2d304_story.html?utm_term=.c5d6cce0496c.

[xxiii] Richard A. Clarke, “The Price of Amateur Hour: Donald Trump and theNational Security Council”, http://www.nydailynews.com/opinion/amateur-hour-donald-trump-national-security-council-article-1.2959035.

[xxiv] Tower Commission, “Tower Commission Report Excerpts”, http://www.presidency.ucsb.edu/PS157/assignment%20files%20public/TOWER%20EXCERPTS.htm#PartIV.

[xxv] Zbgniew Brzezinski, “The NSC’s Midlife Crisis”, Foreign Policy, No. 69, 1987-1988, p.96.

[xxvi] Colin Powell, My American Journey: An Autobiography, NewYork: Random House, 1995, p. 352. 

[xxvii]根据Cecil V.Crabb and Keven V. Mulcahy, American National Security: A PresidentialPerspective, CA: Brooks/Cole, 1991, p.177.

[xxviii]关于国家安全顾问“中立斡旋人”角色的论述,可见John P. Burke, “The Neutral/Honest Broker Role in Foreign PolicyDecision Making: A Reassessment”, Presidential Studies Quarterly, Vol. 35,No. 2, 2005, pp. 229-258.

[xxix] John P. Burke, “‘The Contemporary Presidency’: Condoleezza Rice asNSC Advisor: A Case Study of the Honest Broker Role”, Presidential Studies Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2005, pp. 554-575.

[xxx] Nicholas Schmidle, “Michael Flynn, General Chaos”,http://www.newyorker.com/magazine/2017/02/27/michael-flynn-general-chaos.

[xxxi] H.R. McMaster and Gary D. Cohn, “America First Doesn’t Mean AmericaAlone”, The Wall Street Journal, May31, 2017.

[xxxii] Gary D.Cohn and H.R. McMaster, “The Trump Vision for AmericaAbroad”, The New York Times, July 13,2017.

[xxxiii] Greg Jaffe and Philip Rucker, “National security adviser attemptsto reconcile Trump’s competing impulses on Afghanistan”,https://www.washingtonpost.com/world/national-security/the-fight-over-trumps-afghan-policy-has-become-an-argument-over-the-meaning-of-america-first/2017/08/04/f2790c80-785f-11e7-8f39-eeb7d3a2d304_story.html?utm_term=.c5d6cce0496c.

[xxxiv] Missy Ryan and Greg Jaffe, “Military’s clout at White House couldshift U.S. foreign policy”, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/military-officers-seed-the-ranks-across-trumps-national-security-council/2017/05/28/5f10c8ca-421d-11e7-8c25-44d09ff5a4a8_story.html?utm_term=.2b44af50580c.

[xxxv] Glenn Thrush and Peter Baker, “White House Purging Michael FlynnAllies From National Security Council”,https://www.nytimes.com/2017/08/02/us/politics/white-house-michael-flynn-allies-national-security-council.html;

[xxxvi] Constantine C. Menges, Inside the National Security Council: TheTrue Story of the Making and Unmaking of Reagan’s Foreign Policy, New York:Simon and Schuster, 1998, p.398.



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